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中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見
來源： 新(xin)華社(she)時間： 2025-08-29
新華社北(bei)京8月25日電
中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見
（2025年5月24日）
碳市場(chang)是(shi)利用市場(chang)機(ji)制積(ji)極應對氣候變化、加(jia)快經(jing)濟(ji)社會發展全(quan)(quan)面綠色轉型(xing)的(de)重(zhong)(zhong)要政策工具(ju)。目前，我國(guo)已建立重(zhong)(zhong)點排(pai)(pai)放單位履行(xing)強制減排(pai)(pai)責任(ren)的(de)全(quan)(quan)國(guo)碳排(pai)(pai)放權交易市場(chang)和激勵社會自主減排(pai)(pai)的(de)全(quan)(quan)國(guo)溫室氣體自愿減排(pai)(pai)交易市場(chang)。為推動建設更加(jia)有(you)效、更有(you)活(huo)力、更具(ju)國(guo)際影(ying)響力的(de)全(quan)(quan)國(guo)碳市場(chang)，經(jing)黨中央、國(guo)務院(yuan)同意，現提出如(ru)下(xia)意見。
一、總體要求
堅持以習(xi)近(jin)平(ping)(ping)新時代中(zhong)國特(te)色(se)(se)社(she)會主(zhu)義(yi)思想為指導，深入(ru)貫徹(che)黨(dang)的(de)二十大和(he)二十屆二中(zhong)、三中(zhong)全會精神，全面貫徹(che)習(xi)近(jin)平(ping)(ping)經濟思想、習(xi)近(jin)平(ping)(ping)生態文(wen)明(ming)思想，堅持穩中(zhong)求進(jin)工(gong)作(zuo)總基調，兼(jian)顧綠色(se)(se)低碳(tan)(tan)(tan)轉(zhuan)型(xing)和(he)經濟發展(zhan)需要，堅持有效市(shi)場(chang)、有為政府(fu)，堅持碳(tan)(tan)(tan)市(shi)場(chang)作(zuo)為控制(zhi)溫室氣體排放政策工(gong)具的(de)基本定位，加快建(jian)(jian)設全國統(tong)一(yi)的(de)碳(tan)(tan)(tan)市(shi)場(chang)，有計劃分步驟擴(kuo)大實施(shi)范圍、擴(kuo)展(zhan)參與主(zhu)體，營造(zao)更加公平(ping)(ping)公開透明(ming)的(de)市(shi)場(chang)環境(jing)，努力實現碳(tan)(tan)(tan)排放資源配置效率最優化和(he)效益最大化，推(tui)動傳統(tong)產業深度轉(zhuan)型(xing)，培(pei)育發展(zhan)新質生產力，激發全社(she)會綠色(se)(se)低碳(tan)(tan)(tan)發展(zhan)內生動力，為積(ji)極穩妥推(tui)進(jin)碳(tan)(tan)(tan)達峰(feng)碳(tan)(tan)(tan)中(zhong)和(he)、建(jian)(jian)設美麗中(zhong)國提(ti)供重要支撐。
主(zhu)(zhu)要(yao)目標(biao)是(shi)：到(dao)2027年，全(quan)國碳(tan)排(pai)放權交(jiao)易市(shi)(shi)場(chang)基(ji)(ji)本覆蓋工業領域主(zhu)(zhu)要(yao)排(pai)放行業，全(quan)國溫(wen)室(shi)氣體(ti)自愿(yuan)減(jian)排(pai)交(jiao)易市(shi)(shi)場(chang)實現重(zhong)點(dian)領域全(quan)覆蓋。到(dao)2030年，基(ji)(ji)本建(jian)成以配額總量(liang)控制為基(ji)(ji)礎、免(mian)費(fei)和(he)有(you)償分配相結(jie)合的全(quan)國碳(tan)排(pai)放權交(jiao)易市(shi)(shi)場(chang)，建(jian)成誠(cheng)信透明、方法統一、參與廣泛、與國際(ji)接軌的全(quan)國溫(wen)室(shi)氣體(ti)自愿(yuan)減(jian)排(pai)交(jiao)易市(shi)(shi)場(chang)，形成減(jian)排(pai)效果(guo)明顯、規則體(ti)系(xi)健全(quan)、價格水平合理的碳(tan)定(ding)價機制。
二、加(jia)快(kuai)建設全國碳排放權(quan)交易市(shi)場
（一）擴大(da)全國(guo)碳排放(fang)(fang)權交易市場覆蓋范(fan)圍。根據(ju)行業(ye)發展狀(zhuang)況、降碳減(jian)污貢(gong)獻(xian)、數據(ju)質量基礎、碳排放(fang)(fang)特(te)征(zheng)等(deng)，有序擴大(da)覆蓋行業(ye)范(fan)圍和溫室(shi)氣(qi)體種類。
（二(er)）完善碳(tan)(tan)(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)配(pei)(pei)額(e)(e)管(guan)理(li)制(zhi)(zhi)度。建(jian)立預(yu)期(qi)明(ming)(ming)確、公開(kai)透明(ming)(ming)的碳(tan)(tan)(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)配(pei)(pei)額(e)(e)管(guan)理(li)制(zhi)(zhi)度，保持政策穩(wen)定性(xing)和(he)連續性(xing)。綜(zong)合(he)考(kao)慮(lv)經濟社會(hui)發展、行業特點、低(di)碳(tan)(tan)(tan)轉型成本等(deng)，明(ming)(ming)確市場中長期(qi)碳(tan)(tan)(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)配(pei)(pei)額(e)(e)控(kong)制(zhi)(zhi)目(mu)標(biao)(biao)。根據國家溫室氣體排(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)控(kong)制(zhi)(zhi)目(mu)標(biao)(biao)及(ji)碳(tan)(tan)(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)雙控(kong)要求，處理(li)好與(yu)能源安(an)全、產業鏈供應鏈安(an)全、民(min)生保障(zhang)的關系，科學設定配(pei)(pei)額(e)(e)總量(liang)，逐步由強度控(kong)制(zhi)(zhi)轉向總量(liang)控(kong)制(zhi)(zhi)。到2027年，對(dui)碳(tan)(tan)(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)總量(liang)相對(dui)穩(wen)定的行業優先實施配(pei)(pei)額(e)(e)總量(liang)控(kong)制(zhi)(zhi)。穩(wen)妥推(tui)行免費和(he)有(you)(you)償相結合(he)的碳(tan)(tan)(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)配(pei)(pei)額(e)(e)分配(pei)(pei)方式(shi)，有(you)(you)序提高有(you)(you)償分配(pei)(pei)比(bi)例。建(jian)立配(pei)(pei)額(e)(e)儲備和(he)市場調節(jie)機制(zhi)(zhi)，平衡市場供需，增強市場穩(wen)定性(xing)和(he)流動性(xing)。合(he)理(li)確定用核證自愿減排(pai)量(liang)抵銷碳(tan)(tan)(tan)排(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)配(pei)(pei)額(e)(e)清繳的比(bi)例。
（三）加強對碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)權交易(yi)試(shi)點市(shi)場(chang)(chang)的指導(dao)和(he)監(jian)(jian)督管(guan)理。統(tong)籌好全(quan)國(guo)碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)權交易(yi)市(shi)場(chang)(chang)和(he)有(you)(you)關地方(fang)試(shi)點開展的碳(tan)(tan)市(shi)場(chang)(chang)。現有(you)(you)碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)權交易(yi)試(shi)點市(shi)場(chang)(chang)要按(an)照(zhao)有(you)(you)關要求規范(fan)建設(she)運行(xing)，助(zhu)力區域綠色低碳(tan)(tan)轉型。鼓勵碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)權交易(yi)試(shi)點市(shi)場(chang)(chang)在擴大覆蓋范(fan)圍、完善市(shi)場(chang)(chang)調節機(ji)制、創新監(jian)(jian)管(guan)手(shou)段、健康有(you)(you)序發展碳(tan)(tan)金(jin)融等方(fang)面先行(xing)先試(shi)，為全(quan)國(guo)碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)權交易(yi)市(shi)場(chang)(chang)建設(she)探索經驗(yan)。建立定期評估和(he)退出(chu)機(ji)制，不再新建地方(fang)或區域碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)權交易(yi)市(shi)場(chang)(chang)。
三、積極發展全國溫室氣體自愿減排交易市場
（四）加快(kuai)自愿減排交(jiao)(jiao)易(yi)市場建設。建立(li)科學(xue)(xue)完備的(de)(de)方法學(xue)(xue)體系(xi)，針(zhen)對可(ke)持續發(fa)展效(xiao)益顯(xian)著、社(she)會(hui)期待高、社(she)會(hui)和生(sheng)態效(xiao)益兼具的(de)(de)重點領(ling)域加快(kuai)方法學(xue)(xue)開發(fa)，有效(xiao)服務社(she)會(hui)自主減排和生(sheng)態產品價值實(shi)現。強化自愿減排項目開發(fa)、審(shen)定(ding)、實(shi)施及減排量核(he)(he)查等(deng)全鏈(lian)條(tiao)管(guan)理。項目業主、審(shen)定(ding)與核(he)(he)查機(ji)構要恪守誠信原則(ze)，嚴格(ge)落實(shi)承諾事項，主動(dong)接受社(she)會(hui)監督。加強全國碳減排資源統籌管(guan)理，規(gui)范各(ge)類自愿減排交(jiao)(jiao)易(yi)活動(dong)。
（五(wu)）積極推動(dong)核證自愿減(jian)排(pai)量(liang)應用(yong)(yong)。倡導(dao)推動(dong)黨政機(ji)關(guan)(guan)、企業(ye)、社(she)會(hui)(hui)團(tuan)體等在綠(lv)(lv)色(se)供應鏈管理、開展大型活動(dong)、履(lv)行(xing)社(she)會(hui)(hui)責任、綠(lv)(lv)色(se)低碳生活等方面，積極使用(yong)(yong)核證自愿減(jian)排(pai)量(liang)抵(di)銷(xiao)碳排(pai)放，各(ge)級(ji)黨政機(ji)關(guan)(guan)和(he)國有企業(ye)要發揮表率作用(yong)(yong)。完善核證自愿減(jian)排(pai)量(liang)抵(di)銷(xiao)規則(ze)，提高國際認可度，積極服(fu)務有關(guan)(guan)行(xing)業(ye)企業(ye)國際履(lv)約和(he)產品碳中和(he)。
四(si)、著力(li)提(ti)升碳市場活力(li)
（六）豐(feng)富交易(yi)產品。穩(wen)慎(shen)推進(jin)金融機構探(tan)索開(kai)(kai)發(fa)與碳(tan)(tan)排放(fang)權(quan)和核(he)證自(zi)愿減(jian)排量相關的(de)綠(lv)(lv)色(se)金融產品和服務，加大對溫(wen)室(shi)氣體減(jian)排的(de)支持(chi)力度。建(jian)立完善(shan)(shan)碳(tan)(tan)質(zhi)押(ya)、碳(tan)(tan)回購等政(zheng)策制度，規范開(kai)(kai)展與碳(tan)(tan)排放(fang)權(quan)相關的(de)金融活動，拓(tuo)展企業碳(tan)(tan)資(zi)產管(guan)理(li)渠(qu)道。以全國碳(tan)(tan)市場為主體建(jian)立完善(shan)(shan)碳(tan)(tan)定(ding)價機制，充(chong)分利(li)用全國碳(tan)(tan)市場的(de)價格發(fa)現功能，為金融支持(chi)綠(lv)(lv)色(se)低碳(tan)(tan)發(fa)展提供(gong)有效的(de)價格信號。
（七）擴(kuo)展交(jiao)易(yi)主體(ti)(ti)。支持銀行等金(jin)融(rong)機構規(gui)范開展碳質押融(rong)資業務，穩妥推進符(fu)合(he)要求的金(jin)融(rong)機構在依法合(he)規(gui)、風險(xian)可控前提下參(can)(can)與全國(guo)碳市場交(jiao)易(yi)，適時(shi)引入其他(ta)非履約(yue)主體(ti)(ti)。全國(guo)溫室氣體(ti)(ti)自愿(yuan)減(jian)排交(jiao)易(yi)市場逐步引入符(fu)合(he)條件的自然人參(can)(can)與交(jiao)易(yi)。
（八）加強市(shi)場(chang)交(jiao)易(yi)監(jian)管(guan)。規范(fan)重大政策信(xin)息發(fa)布，完善市(shi)場(chang)交(jiao)易(yi)風(feng)(feng)險(xian)預(yu)防(fang)預(yu)警(jing)及處置程序，開展全國(guo)碳市(shi)場(chang)價(jia)格跟蹤評(ping)估，推(tui)動(dong)形成合理(li)交(jiao)易(yi)價(jia)格。加強交(jiao)易(yi)行為監(jian)管(guan)，嚴(yan)厲打擊擾(rao)亂市(shi)場(chang)秩(zhi)序、操縱市(shi)場(chang)等行為。建立重點(dian)排放單位履約風(feng)(feng)險(xian)評(ping)估預(yu)警(jing)和(he)管(guan)理(li)制度，防(fang)范(fan)履約風(feng)(feng)險(xian)。加強對碳金(jin)融活動(dong)的監(jian)督管(guan)理(li)，引導金(jin)融機構按照市(shi)場(chang)化、法(fa)治化原則做(zuo)好(hao)金(jin)融服務，守住不(bu)發(fa)生系統(tong)性金(jin)融風(feng)(feng)險(xian)的底線。
五、全面加(jia)強碳市場能力建(jian)設
（九）完(wan)善管(guan)(guan)理(li)(li)體(ti)(ti)制和支撐(cheng)體(ti)(ti)系。建立健全(quan)(quan)與全(quan)(quan)國碳市場(chang)發(fa)展階段相適應、有利(li)于加(jia)強(qiang)(qiang)統(tong)一監督管(guan)(guan)理(li)(li)、權責清晰、運行高效的(de)管(guan)(guan)理(li)(li)體(ti)(ti)系。加(jia)強(qiang)(qiang)全(quan)(quan)國碳市場(chang)管(guan)(guan)理(li)(li)能力建設。推(tui)動建設全(quan)(quan)鏈條、數字化(hua)(hua)、智能化(hua)(hua)的(de)全(quan)(quan)國碳市場(chang)管(guan)(guan)理(li)(li)系統(tong)、注冊登(deng)記系統(tong)和交易系統(tong)，強(qiang)(qiang)化(hua)(hua)服務(wu)功能，保(bao)障數據安全(quan)(quan)。
（十）加強(qiang)碳排(pai)放(fang)(fang)核(he)算(suan)與(yu)報(bao)告(gao)管理(li)。健全(quan)企業(ye)溫室(shi)氣(qi)體(ti)(ti)排(pai)放(fang)(fang)報(bao)告(gao)制(zhi)度(du)。結(jie)合全(quan)國碳市場建設，加快修(xiu)訂(ding)重(zhong)點行(xing)業(ye)企業(ye)溫室(shi)氣(qi)體(ti)(ti)核(he)算(suan)與(yu)報(bao)告(gao)指(zhi)南(nan)，條件成熟后轉化為國家標準(zhun)。實施碳排(pai)放(fang)(fang)核(he)算(suan)分類(lei)管理(li)，完善基于(yu)排(pai)放(fang)(fang)因子法(fa)的(de)(de)核(he)算(suan)體(ti)(ti)系，探索(suo)開展(zhan)基于(yu)自(zi)動監測的(de)(de)碳排(pai)放(fang)(fang)核(he)算(suan)。加強(qiang)碳排(pai)放(fang)(fang)關鍵計(ji)量器(qi)具配備、使用和管理(li)，依(yi)法(fa)進行(xing)檢(jian)定或校準(zhun)，制(zhi)定計(ji)量技術規范，開展(zhan)碳排(pai)放(fang)(fang)計(ji)量審(shen)查。實施重(zhong)點排(pai)放(fang)(fang)單(dan)位關鍵參數月度(du)存(cun)證。
（十一）嚴(yan)(yan)格規范碳(tan)排(pai)放(fang)核查(cha)。完善重(zhong)點(dian)(dian)行(xing)業核查(cha)技術(shu)規范，明確(que)核查(cha)要點(dian)(dian)和(he)要求，規范核查(cha)流程。推動(dong)審定(ding)核查(cha)機構嚴(yan)(yan)格遵循(xun)客觀獨立、誠實守信、公(gong)平公(gong)正(zheng)、專業嚴(yan)(yan)謹(jin)的(de)原則(ze)，對碳(tan)排(pai)放(fang)進行(xing)全(quan)面(mian)核實查(cha)證，確(que)保審定(ding)、核查(cha)結果(guo)的(de)準確(que)性和(he)可信度。對碳(tan)排(pai)放(fang)報告持(chi)續保持(chi)高質量的(de)重(zhong)點(dian)(dian)排(pai)放(fang)單位可結合實際簡化核查(cha)。
（十二(er)）加強(qiang)碳(tan)排(pai)放數(shu)據(ju)(ju)(ju)質量全過(guo)程(cheng)監管(guan)。壓實重點排(pai)放單(dan)位(wei)履行碳(tan)排(pai)放核(he)算與報告的主體責(ze)任，推(tui)動企業(ye)建立健全碳(tan)排(pai)放數(shu)據(ju)(ju)(ju)質量內部管(guan)理(li)制(zhi)度。地方生態環境、市場監管(guan)部門(men)會同有關部門(men)加強(qiang)碳(tan)排(pai)放數(shu)據(ju)(ju)(ju)日常監督(du)管(guan)理(li)，綜(zong)合運用(yong)大數(shu)據(ju)(ju)(ju)、區塊鏈、物聯(lian)網等技(ji)術，提升監管(guan)水平。加大違法違規行為查處力(li)度，嚴厲打(da)擊(ji)弄虛作假(jia)行為。
（十三）加(jia)強(qiang)技(ji)術(shu)服(fu)務(wu)機(ji)(ji)構(gou)(gou)監管(guan)(guan)。對全國(guo)碳排(pai)放權交易市(shi)場(chang)核查機(ji)(ji)構(gou)(gou)實施認(ren)證機(ji)(ji)構(gou)(gou)資質管(guan)(guan)理(li)，明確準入條件、行(xing)為(wei)規(gui)范和(he)退出(chu)(chu)機(ji)(ji)制。加(jia)強(qiang)碳排(pai)放相(xiang)關(guan)檢驗(yan)檢測機(ji)(ji)構(gou)(gou)管(guan)(guan)理(li)，建立(li)違(wei)規(gui)機(ji)(ji)構(gou)(gou)清出(chu)(chu)機(ji)(ji)制。積(ji)極(ji)培育咨詢服(fu)務(wu)、檢驗(yan)檢測、審定核查等技(ji)術(shu)服(fu)務(wu)業，定期開展評(ping)估(gu)，促進(jin)第三方技(ji)術(shu)服(fu)務(wu)市(shi)場(chang)健(jian)康發展，打造更多國(guo)際性專業服(fu)務(wu)機(ji)(ji)構(gou)(gou)。推動技(ji)術(shu)服(fu)務(wu)機(ji)(ji)構(gou)(gou)加(jia)強(qiang)行(xing)業自律管(guan)(guan)理(li)。
（十四）完(wan)善信息披露(lu)制(zhi)度(du)。重點排(pai)(pai)放(fang)(fang)單(dan)位、注冊登記機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)、交易機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)、技術服務(wu)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)、金融機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)等(deng)根據(ju)有關要求及(ji)時公開排(pai)(pai)放(fang)(fang)、履約、交易、質押等(deng)相(xiang)關信息，接受(shou)社(she)會(hui)監(jian)(jian)督。建立碳市場相(xiang)關數據(ju)部(bu)門(men)共享機(ji)(ji)(ji)(ji)制(zhi)。依法加強重點排(pai)(pai)放(fang)(fang)單(dan)位、技術服務(wu)機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)和金融機(ji)(ji)(ji)(ji)構(gou)(gou)信用監(jian)(jian)督管理(li)。
六、加強組織實(shi)施(shi)保障(zhang)
（十(shi)五）加強(qiang)組(zu)(zu)織領(ling)導(dao)。在黨中央集中統一領(ling)導(dao)下，各(ge)地(di)區各(ge)有(you)關部門(men)要結合(he)實(shi)(shi)際抓好本(ben)意(yi)見貫徹落(luo)(luo)實(shi)(shi)。地(di)方各(ge)級黨委和(he)政(zheng)府要加強(qiang)組(zu)(zu)織領(ling)導(dao)，積極推進(jin)綠色(se)低碳轉型，強(qiang)化(hua)對(dui)碳市(shi)場建設(she)運行的政(zheng)策支(zhi)持，加強(qiang)對(dui)重(zhong)點排(pai)放(fang)單(dan)位(wei)的監督管理(li)，扎實(shi)(shi)做(zuo)好本(ben)地(di)區重(zhong)點排(pai)放(fang)單(dan)位(wei)配額發放(fang)、配額清繳、數據質量管理(li)等工(gong)(gong)作。生(sheng)態環境部要加強(qiang)碳市(shi)場建設(she)統籌協調、組(zu)(zu)織實(shi)(shi)施(shi)和(he)跟蹤評估，系統推進(jin)任務落(luo)(luo)地(di)落(luo)(luo)實(shi)(shi)。有(you)關部門(men)要根據職責分工(gong)(gong)，加強(qiang)協調配合(he)和(he)監管指導(dao)，形成工(gong)(gong)作合(he)力(li)。重(zhong)大(da)事項及時(shi)按程序向黨中央、國(guo)務院請示報告。
（十六）強(qiang)化(hua)政(zheng)策法(fa)規(gui)支撐。研究完(wan)善(shan)相(xiang)關法(fa)律法(fa)規(gui)，為碳(tan)市場(chang)建設提供法(fa)律支撐。開展(zhan)溫室氣體自愿減排交(jiao)易(yi)管(guan)理相(xiang)關立法(fa)研究。健(jian)全行政(zheng)執法(fa)與刑事(shi)司法(fa)銜接長效機(ji)制(zhi)，依法(fa)開展(zhan)相(xiang)關領域檢察公益訴(su)訟，加(jia)(jia)大對碳(tan)市場(chang)違法(fa)犯罪(zui)行為的(de)聯(lian)合打(da)擊力度(du)。完(wan)善(shan)裁判(pan)規(gui)則體系，依法(fa)支持行政(zheng)機(ji)關履行碳(tan)市場(chang)行政(zheng)監管(guan)職責。加(jia)(jia)強(qiang)全國碳(tan)市場(chang)與綠電、綠證等(deng)市場(chang)化(hua)機(ji)制(zhi)的(de)政(zheng)策協同、制(zhi)度(du)銜接。制(zhi)定全國碳(tan)市場(chang)注冊(ce)登(deng)記和交(jiao)易(yi)收費規(gui)則。完(wan)善(shan)全國碳(tan)市場(chang)資金清算機(ji)制(zhi)，提高資金清算效率。降低碳(tan)市場(chang)制(zhi)度(du)性(xing)交(jiao)易(yi)成本。
（十七）深(shen)化(hua)國際交(jiao)流(liu)與合作(zuo)。積極(ji)參與應對氣(qi)候變化(hua)《巴黎協(xie)定》相關碳(tan)市場(chang)機制規(gui)則制定，推動(dong)全球(qiu)綠色低碳(tan)公正(zheng)轉型。加強國際磋商和(he)對話交(jiao)流(liu)。加強碳(tan)市場(chang)領(ling)域交(jiao)流(liu)合作(zuo)，推動(dong)技術、方(fang)法、標準、數據國際互認(ren)。多(duo)渠道宣傳(chuan)我(wo)國碳(tan)市場(chang)建(jian)設做法和(he)經驗(yan)。